青松智庫

一、增減掛的定義

增減掛全稱城鄉建設用地增減掛鉤，它是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即新建地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。（中華人民共和國國土資源部國土資發〔2008〕138號）

若要增加A區域的建設用地，則須減少B區域的等量的建設用地，將其整理成耕地。A、B區域建設用地總量保持不增加，耕地面積保持不減少。

城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，是指通過城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，節余的可用于城鎮建設用地的指標。

A區域城鎮化程度高，基建速度快，自身的建設用地指標滿足不了其發展的需要。B區域發展速度相對緩慢，城鎮化程度低，將其農村院落、工礦廢棄地整理成耕地，節余了大量建設用地指標。A區域向B區域購買節余指標，就形成了增減掛鉤節余指標的流轉。

二、增減掛的種類

一類，增減掛鉤節余指標跨省域流轉：B區域的增減掛鉤節余指標可以在全國范圍內流轉。B區域只能為三區三州（西藏、四省藏區、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣。（《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》國辦發〔2018〕16號）

二類，增減掛鉤節余指標省內流轉：B區域的增減掛鉤節余指標可以在省域范圍內流轉。B區域一般為各省的集中連片特困地區、國家（省級）扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區。涉及的各個省份基本都已出臺了管理辦法，辦法中均將準入區縣列出名單。如安徽的皖國土資〔2016〕154號、江蘇的蘇政辦發〔2017〕101號、陜西的陜國土資規發〔2016〕90號。

三類，增減掛鉤節余指標市內流轉：B區域的增減掛鉤節余指標可以在市域范圍內流轉。在部分省份出臺的管理辦法中，將省內一部分達不到節余指標省內流轉條件的區縣給予了市內流轉的政策。如江蘇的蘇政辦發〔2017〕101號。一類的指標調出區域只能為三區三州及其他深度貧困縣，范圍較小，且指標的流轉由國家統籌，市場化程度低。二類的指標流出區域為各省管理辦法中準入的區縣，指標通過在省級平臺公開競價的方式成交，具備一定的市場化程度。三類只在部分省域內存在，其對于部分不符合二類準入的區縣給予市內指標流轉的政策，流轉面較窄。

三、增減掛的政策背景

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）文件提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤?！?/span>

2、《關于印發<關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見>的通知》(國土資發〔2005〕207號)國土資源部迅速貫徹落實國務院文件精神開展試點工作。該文件確定天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等?。ㄊ校┳鳛闃I務試點，構建了增減掛雛形。

3、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）該文就國土資發〔2005〕207號作出微調，是各省管理辦法的基礎

4、《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）該文對于試點過程中出現的擅自擴大試點范圍、強拆等問題予以糾正

5、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（2015年11月29日）該文明確“利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”。

6、《國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規〔2016〕2號）國土資源部迅速貫徹落實國務院文件精神開展利用增減掛支持扶貧開發及搬遷工作。該文對于“利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”提出具體措施，包括“拓展貧困地區增減掛鉤節余指標使用范圍，規范扶貧開發增減掛鉤節余指標使用管理, 規范增減掛鉤資金收益管理等?！贝_定“集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區此前產生至今尚未使用的節余指標，可按規定在省域范圍內流轉使用?！?/span>

7、《國土資源部關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資發〔2017〕41號）該文肯定了增減掛工作已取得的成果，“河北、山西、吉林、江蘇、安徽、江西、河南、廣西、重慶、四川、貴州、陜西、青海等省份進行了節余指標流轉交易，推進措施得力，節余指標流轉規模大、效益顯著，共流轉使用節余指標7.16萬畝，流轉收益169.83億元?！辈⒚鞔_“省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用?！?/span>