金佳龍   陳新煒   吳  健   曹  偉

一、“十四五”時期城投公司轉型發展的三大背景

（一）新格局—投融資體系再平衡下的城投作為

“十三五”時期，財預[2017]50號、財預[2017]87號、財金[2018]23號、國辦發[2018]101號、《政府投資條例》等政策密集出臺，強調“疏堵結合”，應對地方政府債務風險，政府投融資體系面臨“再平衡”格局，政府（財政）、國資（平臺）和社會資本三者的投融資創新與合作為基礎設施和公共服務需求提供了多種投建模式的選擇，市場的“無形之手”開始發揮作用。城投轉型機遇與挑戰并存，亟需構筑自身核心能力，在新的投融資平衡體系下取得突破發展。

圖1 基礎設施投融資“再平衡”格局

（二）新挑戰—國資國企改革深化下的體制變革

本輪國資國企改革更加注重頂層設計，“十四五”時期，改革進入深水期，改革將上升至制度層面，并逐步落實“1+N”政策體系。改革涉及企業產權制度、治理機制、管理機制等多個方面，將對城投公司運行帶來深刻的影響。

另一方面，城投公司“十四五”時期的轉型發展并不是孤立的，需要遵循“三級國資規劃體系”。在縱向上，要遵從上位規劃，包括國家、省、市的國資布局及結構調整規劃；在橫向上，要注意與同位規劃的協調性，如城市群中處于同位次發展的城投公司、本地區其他國資平臺的發展現狀等。

圖2  三級國資規劃體系基本內涵

（三）新使命—城市運營和產業引導的終極目標

在宏觀政策推動及城投公司自身發展訴求下，基礎設施建設、國資整合運營、產業引導升級成為城投公司未來發展的三大核心價值所在，其內涵是要形成企業“融-投-建-管-運”為一體的綜合能力，這就要求城投公司具備長遠的戰略眼光，培養企業綜合多元化的業務經營能力、全方位資源整合能力和項目全生命周期統籌運營能力。

圖3  城投公司的三大核心價值

二、城投公司轉型發展面臨的四大瓶頸

地方政府已基本完成了對區域國資的整合重組，形成了若干綜合性城投公司，但目前來看，這類企業還未發揮很好的效益，對地方社會與經濟發展帶動效用不高，其發展瓶頸可歸納為以下幾方面：

（一）政企邊界模糊阻礙城投公司自主發展

政企分開是城投公司轉型發展的前提。當前行業內仍有大多數企業仍受政府或主管部門的控制，突出表現為政企權責不清、管理機制不明，指令性任務占據了企業日常經營的大部分精力，歷史包袱不斷積累，使企業無暇思考戰略發展問題。

（二）市場化業務不足制約城投公司提升效益

市場化是城投公司戰略轉型的內核。當前處在轉型初期的城投公司業務開展往往圍繞城市“四資”整合和基礎設施領域，自主開展的市場化業務少。一方面，公司已開展的業務大多屬于重資產的基礎設施，前期投入高，后期回收慢，資金壓力大；另一方面，企業創新意識和市場化經營意識有待提高。

（三）債務風險突出限制城投公司資本運作

靈活的資本運作是城投公司轉型成功的標志。城投公司資產負債率普遍偏高，在地方政府隱性債務風險防控相關政策不斷加碼的背景下，城投公司“政府融資職能”被堅決剝離，傳統的融資及資本運作手段受限，隨著存量債務到期兌付，債務風險逐步顯現，城投公司面臨較大壓力。

（四）內部管理矛盾約束城投公司運轉效率

科學的內部管理體系是城投公司轉型發展的靈魂。當前城投公司內部管理面臨的主要問題包括企業法人治理結構不健全、組織職能及管控流程不清晰、“關重特”人才（關鍵崗位、重要部門、特殊專業）缺失等，這些都已成為公司轉型發展的短板。

三、城投公司從“融資端”向“投資端”轉型的三大本質

城投公司需要在“十四五”時期努力實現從“融資端”向“投資端”轉型，這既是城市發展、國企深化改革和投融資體制改革等宏觀要素發展對城投提出的要求，也是城投向一般性市場化企業主體轉型的必然選擇，其本質可闡述為：

（一）從監管層面看：從“管人管事管資產”向 “管資本”轉變

地方政府和國資監管部門要轉變授權經營體制，建立以資本為紐帶的國資監管體系，明確政府和企業的“權責清單”，解決政府方運動員和裁判員的雙重身份；做好國有資本的流動性和價值管理，使國有資本圍繞企業產業定位在不同領域、行業和項目的自由進出，條件成熟的城投公司可以發展為地方國有資本投資公司或國有資本運營公司。

（二）從業務層面看：以盈利為目的，轉責任為機遇

城投公司的業務布局在一開始并不是主動規劃形成的，而是通過行政劃轉，“轉任務為業務” 來實現，進入新的發展階段后，可獲得的存量資產在減少，而獲取成本卻在增加，在謀劃和實施業務布局時，要以盈利為目的通過投資的形式來推進；同時，城投公司的轉型也不是盲目擺脫政府，而是要圍繞其核心定位，找到市場和項目的結合點，以更加清晰的流程和創新的機制承接應有職責，通過“轉責任為機遇”來給自己創造更多的業務發展機會，優化產業發展布局，最終形成政企“雙贏”局面。

（三）從經營層面看：以“市場化”思維轉變組織和開展形式

城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作，從資產的獲得、整合，資產的經營，財務報表的表現，組織架構的設計等，均為融資服務，其他的延伸業務，也只是融資服務的附屬。而轉型后，城投應該持續提高資本運作能力，從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展，使“投資”成為牽引公司資源整合配置、組織架構設計的主導因素；通過“混改”、“外部董事”等機制引入先進的管理思想，逐步轉變企業經營觀念，實現科學高效的管理。

四、小結

從“融資端”向“投資端”轉型，就像給城投公司從頭到腳動了場大手術，但是如果僅靠自身，未免有些得過且過之嫌。我們認為，城投公司成功轉型離不開地方政府和國資監管部門的實質性參與。同時，轉型不能照搬現成的經驗，需要做到“因地制宜、順勢而為”，要根據自身實際情況，摸索出各自的方案，為轉型和改革探索出新路。

來源：南京卓遠